強大的金融監管是實現金融強國建設的有力保障。金融監管體制改革不斷深入的過程中，“將所有金融活動全部納入監管”既是各金融管理部門不斷形成的共識，也是金融監管工作的既定任務。從實踐看，落實金融監管全覆蓋，離不開金融管理部門、行業主管部門、各地政府部門等的協調配合。
作為金融監管全覆蓋的重要制度性安排，金融監管總局牽頭建立的監管責任歸屬認領和兜底監管機制目前正在加緊制定，在此基礎上，推動落實金融監管全覆蓋，還需要人力、科技等因素的共同配合。
監管全覆蓋
從“形似”到“實至”
中央金融委員會和中央金融工作委員會近期聯合撰文指出，要以嚴密過硬監管保障金融穩定發展。落實金融監管全覆蓋，依法將所有金融活動全部納入監管。
黨的二十大以來，“全覆蓋、無例外”成為金融監管部門部署工作任務時的高頻詞。
去年6月8日，在第十四屆陸家嘴論壇主旨演講中，金融監管總局黨委書記、局長李云澤提到，加強和完善現代金融監管，是當前金融領域的一項重要任務，要堅決消除監管空白和盲區，厘清責任邊界，拉緊責任鏈條，加強綜合治理，完善多主體參與、多領域協作、多層次貫通的責任體系，真正實現監管“全覆蓋、無例外”。
北京大學國家發展研究院院長黃益平、上海新金融研究院副院長劉曉春、北京大學國家發展研究院副研究員王勛在《提升金融監管效能》課題中指出，機構監管框架下，監管主體按照機構屬性劃分監管對象，對于開展新型業務和交叉業務的機構，往往存在監管空白。
為了讓金融監管盡可能無空白和無盲區，2018年以來，金融監管體制改革事實上在朝著更加綜合的方向轉變。人民銀行陜西分行行長魏革軍曾在《清華金融評論》上刊文表示，2018年～2023年是我國金融監管體制向綜合監管轉變的新階段。
這一階段的轉變采取的是“基于現實、循序漸進的改革方式”。具體表現在，不斷調整各部門監管職責，將銀監會和保監會合并，但直到2023年我國才決定組建金融監管總局，正式實現除證券業以外金融全行業的統一監管。
魏革軍認為，新一輪金融監管體制改革的核心要義是進一步把監管做實，提高監管的有效性。
“從過去的監管實踐看，表面上機構、目標、規則、手段等應有盡有，但實際上有的監管政策未能充分落到實處，跨市場、跨領域的金融業務監管仍存在重疊和漏洞，導致監管資源浪費或者監管不到位，削弱了監管有效性?！蔽焊镘姺Q，“此次改革通過組建金融監管總局，能夠集中調配資源，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管從‘形似’向‘實至’的轉變?！?/p>
至少10地
金融委主任已亮相
要推動實現金融監管全覆蓋，“協作”與“配合”是繞不開的關鍵點。
2023年3月公布的新一輪《黨和國家機構改革方案》（下稱《方案》）在組織架構層面組建了中央金融委員會和中央金融工作委員會，以強化監管統籌，但具體監管工作如何協調仍是當前正在解決的問題。
采訪過程中，記者發現，從過去到現在，理順中央金融管理部門地方派出機構與地方政府設立的金融監管機構，金融監管部門與行業主管部門等多方的協調配合關系，是金融監管過程中的“攻堅克難”之處。有接近監管人士對記者坦言，這是推進金融監管體制改革“最困難的部分”。
根據《方案》，深化地方金融監管體制改革可拆解為兩個層面：一是建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制；二是地方政府設立的金融監管機構專司監管職責。
目前地方政府設立的金融監管機構改革正在緊鑼密鼓鋪開，多數地方金融監管部門已完成掛牌儀式，與原有部門名稱相比，新亮相機構名稱中均少了“監督”二字，即變成了“XX省/市/區地方金融管理局”。在此基礎上，這些地方金融管理局還對照中央層面設立的中央金融委員會辦公室和中央金融工作委員會，加掛地方黨委金融委員會辦公室、金融工作委員會牌子。
例如，首先亮相的“江蘇省地方金融管理局”還同時加掛了“中共江蘇省委金融委員會辦公室”“中共江蘇省委金融工作委員會”牌子。
證券時報記者梳理發現，目前至少有10地省級金融委員會辦公室主任完成亮相，其中，天津、山西、黑龍江、廣東、廣西、海南等地均由本地省部級副職官員兼任此職，河南更是由省政府省長、黨組書記王凱直接擔任河南省委金融委員會辦公室主任。貴州、云南、甘肅三地的金融委員會辦公室主任、金融工作委員會書記、地方金融管理局局長三職由一人兼任，全面主持工作。
公開信息顯示，山東、河南省委金融委員會辦公室第一次工作會議均已召開，兩地均在會議中強調要做好央地協作、部門協同、上下聯動相關工作。
建立兜底機制
強化監管協同
金融監管總局日前召開的2024年工作會議在部署系統年度重點任務目標時同樣要求，新的一年要“跨前一步強化央地監管協同，加強信息交流共享和重點任務協同，切實做到同責共擔、同題共答、同向發力”。
在年度工作會議召開前不久，李云澤赴廣東調研時曾對部分省局、分局表示，要加快構建央地協同機制，與之并列的還有監管責任歸屬認領和兜底監管機制、監管“長牙帶刺”機制，通過三大機制的建立，促進金融監管橫向協作、上下貫通，提升聯動效能。
其中，“兜底監管機制”如何建立成為多方關注的話題。證券時報記者從相關人士處了解到，當前金融監管總局正在起草相關制度，主要涉及央地協同的職責邊界，邊界之外或模糊不清的金融活動再談由誰兜底、怎么兜底。
2023年12月3日，李云澤接受新華社專訪時首次提到了“兜底監管”。
李云澤指出，實現金融監管全覆蓋，是全面加強金融監管的必然要求?！叭采w”的要義之一即在于金融監管總局牽頭建立的兜底監管機制?！斑@是實現全覆蓋的重要制度性安排?！崩钤茲煞Q。
前述接近監管人士認為，目前對兜底監管機制的強調，更多還是呼吁各方能更有擔當。該人士舉例指出，此前在地方金融監管實際工作中，對于非法經營活動的處置，常常會遭遇兩難境地：一方面，地方金融辦對這類行為的處置有上位法和管理條例作支撐，但囿于執法隊伍薄弱，對相關非法經營活動的處置機制并不能行之有效地運作起來；另一方面，中央金融管理部門地方派出機構同樣有《中華人民共和國銀行業監督管理法》等上位法作支撐，但系統內并無明確實施細則，具體怎么查、如何處置很難把握。
“‘兜底’這兩個字太沉重了。”該人士直言，這也是監管協作推進困難的原因所在。
“人防”+“技防”
監管全覆蓋穩步推進
路雖遠，行則將至。兜底監管制度建立的一些前期準備工作事實上已在逐步完善。
去年11月10日，中國機構編制網公布了《金融監管總局職能配置、內設機構和人員編制規定》，金融監管總局層面的“三定”方案最終出爐。內設機構方面，金融監管總局相較原銀保監會新增了科技監管司、金融機構準入司、機構恢復與處置司、稽查局等部門。其中，稽查局職能就包括了組織對違法違規金融活動相關主體進行調查、取證，提出處理意見；涉嫌犯罪的，提出移送司法機關的建議等。
“稽查作為兜底機制的基礎環節和重要抓手，稽查內容不限于持牌金融機構，還延伸到非法金融活動全鏈條?！苯鹑诒O管總局稽查局和稽查總隊日前刊文稱，金融監管“長牙帶刺”是重塑金融監管的緊迫任務和必然要求?；椴块T要加強頂層設計，著力構建“三個機制”：稽查形式的“聯合機制”、執行稽查任務的“獨立機制”、加大稽查力度的“立體機制”。
“聯合機制”層面，金融監管總局稽查局和稽查總隊表示，要推動與公安司法機關形成常態化、機制化聯合辦案模式，既發揮監管部門專業優勢，又發揮公安部門手段優勢。
除了新設部門，在監管力量配置安排上，地方監管人才資源的補充同樣是當前正在著手解決的問題之一。
《方案》已明確，在地方金融監管機制改革中，將不再保留人民銀行縣（市）支行，據證券時報記者了解，人民銀行的縣級支行撤銷后，相關工作人員將并入金融監管總局的地方派出機構。如此一來，基層金融監管力量將得到明顯補充。
此外，科技力量的介入同樣將進一步提升金融監管的效能。與稽查局同為金融監管總局新增內設機構的科技監管司此前表示，將對監管大數據平臺進行全面升級，建設“智慧監管平臺”，作為推進數字化智能化監管的主要科技載體，打造兼具信息展示、智能分析、流程管控、智慧決策的一體化科技平臺。
據記者了解，金融監管總局的部分派出機構正在加快推進監管數字化轉型，通過搭建監管大數據平臺，打通監管轄內的金融數據、政務數據等，從而更好地對金融行為進行穿透式監管。
金融監管總局科技監管司指出，接下來將推動監管流程數字化再造，增強關鍵監管活動規范性和透明度，提升監管效能；同時，大力推進智能分析工具研發，豐富穿透式監管和行為監管工具箱。例如，強化稽查檢查分析模型開發運用，全面提升監管人員對重大風險問題的分析能力；運用圖數據、機器學習、自然語言處理等新興技術，對股東身份、入股資金、關聯交易和復雜產品等進行穿透分析，提高金融風險監測分析前瞻性等。